構(gòu)建人與自然和諧共生的國土空間格局
閱讀提示：習(xí)近平總書記指出，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎(chǔ)，自覺把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，在綠色轉(zhuǎn)型中推動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。
2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”，“健全國土空間用途管制制度”。這為我們守牢國土空間開發(fā)保護(hù)底線，全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了根本指引。國土空間具有稀缺性、唯一性，人類的生產(chǎn)生活都要在國土空間上進(jìn)行。新時(shí)代以來，黨中央、國務(wù)院作出重大部署，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。新征程上，我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，深化“多規(guī)合一”改革，健全統(tǒng)一的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，構(gòu)建人與自然和諧共生的國土空間格局。
一、為什么要實(shí)施統(tǒng)一國土空間用途管制
長期以來，各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，促進(jìn)國土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，導(dǎo)致同一塊土地，不同規(guī)劃安排了不同的用途，互相沖突，無法利用，造成資源浪費(fèi)。比如，“多規(guī)合一”前，有的省份各種土地、林地、建設(shè)、海洋等規(guī)劃的重疊圖斑達(dá)120多萬塊，有的園區(qū)在建設(shè)前存在數(shù)十塊土地相互“打架”現(xiàn)象，同一地塊會(huì)有基本農(nóng)田、林地和城市建設(shè)用地等幾種“身份”。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出，城市規(guī)劃工作中還存在不少問題，空間約束性規(guī)劃無力，各類規(guī)劃各成體系、互不銜接、規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性不夠，要建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，形成一個(gè)縣（市）一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)。
2015年9月，為加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題；構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題；要求整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。
近年來，各地不斷推進(jìn)城市空間合理布局、活化利用，統(tǒng)籌優(yōu)化綠地、公園、廣場(chǎng)等開敞空間，“推窗見綠、出門入園”的生態(tài)宜居城市景象正在成為現(xiàn)實(shí)。圖為2025年6月10日拍攝的山東青島西海岸新區(qū)。人民圖片 韓加君/攝
2018年2月，黨中央作出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大決策部署，明確要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，確立了“五級(jí)三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系。五級(jí)指國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三類指總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，四體系指編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。新的國土空間規(guī)劃體系在繼承原有空間性規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行了系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，突出戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性，避免空間沖突，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，完善空間治理。
二、實(shí)施統(tǒng)一國土空間用途管制在生態(tài)文明建設(shè)中有何重要意義
我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。對(duì)所有國土空間進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，統(tǒng)籌安排各業(yè)各類用地用海，不斷提升空間利用效率和水平，是保障國家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，對(duì)建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
從統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)看。習(xí)近平總書記指出，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎(chǔ)，自覺把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，在綠色轉(zhuǎn)型中推動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。我國已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)面臨綠色轉(zhuǎn)型和需求結(jié)構(gòu)升級(jí)重大戰(zhàn)略機(jī)遇，同時(shí)也面臨全球能源資源供給形式變化、人口結(jié)構(gòu)變化、氣候變化等重大挑戰(zhàn)。推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一國土空間用途管制和規(guī)劃許可，整體謀劃新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間，把該保護(hù)的地方保護(hù)好，讓適宜發(fā)展的地區(qū)發(fā)展得更加集約高效，有利于從源頭統(tǒng)籌耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類國土空間開發(fā)保護(hù)行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。
從推動(dòng)自然資源全要素一體化保護(hù)修復(fù)看。長期以來，對(duì)耕地、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)、海洋等不同自然資源要素，不同部門有著各自的統(tǒng)計(jì)口徑和規(guī)劃安排，種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼。推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一國土空間用途管制和規(guī)劃許可，整體謀劃山水林田湖草沙等各類自然資源要素空間布局，將自然生態(tài)各要素的多頭管制、分散管制改為統(tǒng)一管制，有利于破解以往各類自然資源要素規(guī)劃目標(biāo)沖突、邊界重疊、管控要求不一的弊端，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性，避免因規(guī)劃割裂導(dǎo)致的生態(tài)功能退化與碎片化，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)多種自然資源要素的統(tǒng)籌規(guī)劃、整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。
從改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境看。當(dāng)前，我國社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)居民的需求已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。通過“多規(guī)合一”和統(tǒng)一國土空間用途管制，有利于統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，因地制宜補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施短板，整體保護(hù)和活化利用自然和人文資源，推動(dòng)城市內(nèi)部的水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌優(yōu)化綠地、公園、廣場(chǎng)等開敞空間，為發(fā)展“留白”，為生活“增綠”。
從建設(shè)綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明看。習(xí)近平總書記指出，要按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，建立健全分類管控機(jī)制；強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建美麗中國數(shù)字化治理體系，建設(shè)綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明”。當(dāng)前，以信息技術(shù)為代表的新技術(shù)革命蓬勃發(fā)展，深刻重塑著空間結(jié)構(gòu)，居家辦公、科技創(chuàng)新、休閑空間等需求增加，要求從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)等功能分隔轉(zhuǎn)向更加融合的空間復(fù)合利用模式；人工智能、低空經(jīng)濟(jì)、無人駕駛等新技術(shù)革命對(duì)空間規(guī)劃和管控提出新挑戰(zhàn)。同時(shí)，信息化、數(shù)字化等技術(shù)手段為提升城市空間治理能力創(chuàng)造了新的條件。推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一國土空間用途管制和規(guī)劃許可，按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”要求建設(shè)自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，是建立健全美麗中國建設(shè)制度體系和數(shù)字化治理體系的重要舉措。
三、實(shí)施統(tǒng)一國土空間用途管制取得了哪些成效
經(jīng)過不懈努力，我國空間規(guī)劃體系完成了系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，“五級(jí)三類四體系”的“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系基本形成，國土空間用途管制實(shí)現(xiàn)了從城市到區(qū)域、從平面到立體空間的歷史性突破。
在優(yōu)化國土空間格局上，明確新形勢(shì)下健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略及其制度體系的總體安排，推動(dòng)各地按照主體功能定位實(shí)施差異化協(xié)同發(fā)展。全面完成國家、省、市、縣國土空間總體規(guī)劃編制，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、京津冀等重要區(qū)域（流域）國土空間規(guī)劃，深化詳細(xì)規(guī)劃改革，推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、生產(chǎn)生活生態(tài)空間統(tǒng)籌的國土空間開發(fā)保護(hù)“一張藍(lán)圖”。統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。在助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展上，改革土地利用計(jì)劃管理方式，建立了計(jì)劃指標(biāo)配置與各地區(qū)資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、節(jié)約集約用地綜合水平掛鉤的長效機(jī)制。改革用地審批制度，賦予省級(jí)政府更大的用地自主權(quán)。出臺(tái)自然資源要素保障一攬子政策，為建設(shè)項(xiàng)目用地用海提供了保障。在推進(jìn)“多審合一、多證合一”改革，提升行政服務(wù)效能上，健全了國土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有國土空間。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一、多驗(yàn)合一、多測(cè)合一”改革。2025年上半年，推動(dòng)實(shí)行用地用林用草用海聯(lián)動(dòng)審批，18個(gè)省份采用聯(lián)動(dòng)審批方式批準(zhǔn)項(xiàng)目1759個(gè)，平均審批時(shí)長壓縮33%，推動(dòng)行政成本降本增效。在健全法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，《國土空間規(guī)劃法》已列入十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，浙江、寧夏和南京、寧波、大連等地印發(fā)了地方性國土空間規(guī)劃條例。制定發(fā)布了兩輪國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，出臺(tái)2項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)和12項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在加快信息化建設(shè)上，基本建成了全國統(tǒng)一、各級(jí)聯(lián)動(dòng)的國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警，深入推進(jìn)國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（CSPON）建設(shè)，連續(xù)5年開展全國城市體檢評(píng)估。完成國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，首次打通全國各地用途管制信息系統(tǒng)。
四、如何持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革、健全統(tǒng)一的用途管制和規(guī)劃許可制度
新征程上，自然資源部將持續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，學(xué)習(xí)貫徹總書記關(guān)于國土空間規(guī)劃和用途管制重要指示批示精神，持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革，加快推動(dòng)建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。
為推動(dòng)自然資源全要素一體化保護(hù)修復(fù)，各地加強(qiáng)整體謀劃山水林田湖草沙等各類自然資源要素空間布局。在云南省，紅河哈尼梯田中的水資源在森林、村寨、梯田、水系中循環(huán)往復(fù)，呈現(xiàn)“四素同構(gòu)”的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。圖為2025年5月2日，人們?cè)诩t河縣甲寅村“開秧門”儀式上，沿著梯田踏歌而行（無人機(jī)照片）。新華社記者 胡超/攝
強(qiáng)化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)性作用。持續(xù)完善國土空間規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推動(dòng)《國土空間規(guī)劃法》立法進(jìn)程，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的優(yōu)化配置作用。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，在“一張圖”上統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃及空間布局。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，完善國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)和可持續(xù)優(yōu)化機(jī)制，在確保糧食安全、生態(tài)安全等國土安全的前提下，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求變化的適應(yīng)性。
健全主體功能區(qū)制度體系。分布式構(gòu)建功能復(fù)合、區(qū)域協(xié)同、功能互補(bǔ)的綜合性空間發(fā)展單元，加強(qiáng)主體功能綜合布局，打造世界級(jí)城市群和區(qū)域新增長極、增長點(diǎn)，推動(dòng)形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。發(fā)揮主體功能區(qū)綜合政策平臺(tái)作用，協(xié)同完善適應(yīng)主體功能區(qū)要求的財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域配套政策，引導(dǎo)比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。加快建立主體功能區(qū)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系、監(jiān)測(cè)評(píng)估和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，有效提升國土空間開發(fā)利用和治理水平。
健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。在城市群、都市圈范圍內(nèi)統(tǒng)籌各類空間要素配置，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、集約型、分布式區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。以縣城為重要空間載體加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合，推動(dòng)中心城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等向周邊小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，有序?qū)嵤┤蛲恋卣危龑?dǎo)資源要素在城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)和集聚。統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通，規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商務(wù)社區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)城融合；適應(yīng)人口、需求結(jié)構(gòu)和生活方式的變化，以社區(qū)生活圈為單元統(tǒng)籌就業(yè)、生活、生態(tài)、文化、安全等功能需求，因地制宜補(bǔ)齊醫(yī)療、教育、文化、體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施短板；加強(qiáng)城鄉(xiāng)風(fēng)貌規(guī)劃管控和用途管制，推動(dòng)城市發(fā)展與自然文化特色相融合，營造健康美麗城鄉(xiāng)人居環(huán)境。
健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，推動(dòng)規(guī)劃和土地政策融合創(chuàng)新。結(jié)合跨行政區(qū)域或流域國土空間專項(xiàng)規(guī)劃，特別是城市群、都市圈空間規(guī)劃編制實(shí)施，優(yōu)化空間要素一體化配置，建立資源要素跨區(qū)域調(diào)節(jié)機(jī)制，引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)有序發(fā)展。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制，使土地要素配置順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和人口變化規(guī)律。動(dòng)態(tài)完善支持城市更新、鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃與土地政策指引，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，為塑造新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式提供新空間。
持續(xù)健全國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。促進(jìn)用地用林用草用海聯(lián)動(dòng)審批從物理整合轉(zhuǎn)向化學(xué)融合，不斷提升自然資源要素一體化配置能力和水平。推進(jìn)規(guī)劃許可改革，推動(dòng)規(guī)劃許可管理覆蓋全域。建立健全覆蓋全域全類型全周期的用途管制制度，完善不同類型區(qū)域空間準(zhǔn)入規(guī)則。推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)立改廢等修訂工作，不斷健全國土空間規(guī)劃許可標(biāo)準(zhǔn)體系，夯實(shí)用途管制和規(guī)劃許可制度法治基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)支撐。
以“一張圖”為基礎(chǔ)構(gòu)建數(shù)智化空間治理體系。以國土調(diào)查和實(shí)景三維中國建設(shè)為基礎(chǔ)，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、底數(shù)清晰、覆蓋自然資源全要素的國土空間規(guī)劃“一張圖”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專項(xiàng)領(lǐng)域空間需求，推動(dòng)部門數(shù)據(jù)共享共用，提高規(guī)劃信息化、數(shù)智化治理水平。加快建設(shè)國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（CSPON），建立規(guī)劃體檢評(píng)估和優(yōu)化調(diào)整制度，健全國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化“規(guī)劃—實(shí)施—監(jiān)督—評(píng)估—優(yōu)化調(diào)整”全生命周期管理，更好適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展需要。